前几日，看到媒体报道《全国首例!老板提前复工,被拘留5日》，报道是这样的。2月1日下午，江苏省南通市通州区东社镇政府工作人员在对五马路村的一家纺织厂进行检查时，发现该厂内有何某、杨某、纪某三名员工提前复工正在车间赶制货物，后镇政府工作人员将该线索移交东社派出所。
派出所民警调查了解，该三名员工是在负责该厂车间生产的负责人喻某的要求下提前复工的。喻某明知有延迟企业复工的相关通知，但因年前有一批货物没有做完，所以叫了部分工人复工希望可以早点赶制完工，涉嫌违反了《江苏省人民政府办公厅关于延迟企业复工的通知》。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项，2月2日，喻某因拒不执行紧急状态下的决定、命令被南通市通州区公安局处以行政拘留五日的处罚。
这也是全国首例因为提前复工，被行政拘留的案例。
在新冠肺炎疫情日益严峻时期，上述报道获得一边倒的赞。但笔者认为，《江苏省人民政府办公厅关于延迟企业复工的通知》依法不属于在紧急状态情况下发布的决定、命令，所以，南通市通州区公安局以喻某涉嫌违反了《江苏省人民政府办公厅关于延迟企业复工的通知》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项，拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令，对喻某处以行政拘留五日的处罚，属于适用法律错误，依法应予撤销。
一、什么是紧急状态？
紧急状态，是指发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态。
我国目前还没有专门的紧急状态法，但是与紧急状态有关的法律有《戒严法》、《国家安全法》、《突发事件应对法》。
我国《宪法》更明确规定了紧急状态的决定机关和权限、宣布机关和权限。其中，紧急状态的决定机关和权限，我国《宪法》第六十七条和第八十九条的规定，有权决定紧急状态的机关分别是全国人大常委会和国务院。其权限划分是：全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。此外，为了及时作出应急反应，对于全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态的决定，国务院依法还应该有提请全国人大常委会作出决定的请求权。紧急状态的宣布机关和权限，我国《宪法》第八十条和第八十九条的规定，有权宣布进入紧急状态的分别是国家主席和国务院。国家主席根据全国人大常委会的决定，宣布全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；国务院决定并宣布省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。因此，对全国或者个别省、自治区、直辖市实施紧急状态，其决定机关和宣布机关是不同的，决定机关是国家的权力机关，而宣布机关是国家主席；对省、自治区、直辖市范围内部分地区实施紧急状态，由国务院作出决定并宣布。
二、目前对新冠肺炎疫情防控处于哪种应急处置状态？各级政府可以采取哪些防控手段？
2019年12月底，武汉发现并确诊多例不明原因病毒性肺炎患者。2020年1月初，新冠肺炎疫情迅速蔓延至全国其他地区。2020年1月20日，国家卫生健康委员会发布2020年第1号公告，宣布将新冠肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。从此，国家将针对新冠肺炎疫情防治工作纳入了适用《传染病防治法》、《突发事件应对法》的法治轨道。
根据《突发事件应对法》第三条规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。第六十九条规定，发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。
因此，新型冠状病毒感染肺炎疫情的发生属于需要作出应急处置的公共卫生事件。目前对新冠肺炎疫情防控尚处于应急状态，全国人民代表大会常务委员会或者国务院尚未决定进入紧急状态。
对新冠肺炎疫情防控尚处于应急状态情况下，在政府启动公共卫生事件应急响应后，根据《传染病防治法》和《突发事件应对法》的有关规定，政府和医疗机构可以依法采取以下应急措施。
根据《传染病防治法》第三十九条的规定，医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：
（一）对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；
（二）对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；
（三）对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。
拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。
医疗机构发现乙类或者丙类传染病病人，应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。
第四十一条还规定，对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告；接到报告的上级人民政府应当即时作出是否批准的决定。上级人民政府作出不予批准决定的，实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施。
在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障；被隔离人员有工作单位的，所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬。
根据《传染病防治法》第四十二条规定，传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：
（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；
（二）停工、停业、停课；
（三）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；
（四）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；
（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。
上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时，应当即时作出决定。
紧急措施的解除，由原决定机关决定并宣布。
第四十三条还规定，当甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方人民政府可以在疫区内采取本法第四十二条规定的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。
省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。
疫区封锁的解除，由原决定机关决定并宣布。
由于国家卫生健康委员会已公告，宣布将新冠肺炎采取甲类传染病的预防、控制措施。因此，《传染病防治法》规定的针对甲类传染病的应急防治措施一概适用对新冠肺炎疫情的防治工作。
三、《江苏省人民政府办公厅关于延迟企业复工的通知》不属于在紧急状态下发布的命令
鉴于新冠肺炎疫情的严峻形势，江苏省人民政府为切实加强新冠肺炎疫情防控工作，减少人员聚集，阻断疫情传播，坚决打赢疫情防控阻击战，更好保障人民群众生命安全和身体健康，按照党中央、国务院防控工作部署，根据《突发事件应对法》《传染病防治法》和省重大突发公共卫生事件一级响应机制有关规定，经省政府研究决定，江苏省人民政府办公厅于2020年1月28日发出延迟企业复工的通知，要求省内各类企业不早于2月9日24时前复工。
《突发事件应对法》第六十九条规定，发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。
因此，《江苏省人民政府办公厅关于延迟企业复工的通知》属于在新冠肺炎疫情防控应急处置状态下发布的决定，不属于在在紧急状态情况下发布的决定。
四、依法打好疫情防控，推动企业有序复工复产
习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上讲话指出，“要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。要加强疫情防控法治宣传和法律服务，组织基层开展疫情防控普法宣传，引导广大人民群众增强法治意识，依法支持和配合疫情防控工作”。
习近平总书记的讲话强调了人民群众在疫情防控中的重要作用，为依法防控疫情指明了方向，明确了目标。
我国传染病防治法规定，“国家对传染病防治实行预防为主的方针，防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众”。而在这次新冠肺炎疫情防控中，我们也清楚地看到，无论是减少外出，还是救治、隔离，无论是排查重点人群，还是延长春节假期，抑或捐款捐物，保障供应，都需要人民群众积极参与、配合和无私支持。所以，疫情防控是一场人民战争，是一场总体战、阻击战。
更好地赢得人民群众的支持与配合，需要从此次疫情防控入手，进一步做好法治宣传和法律服务工作，大力弘扬法治精神，让疫情防控成为生动的法治宣传和实践课。
加强疫情防控法治宣传，首先要通过法治宣传让每个人认识到配合疫情防控是公民的法定义务。我国传染病防治法第十二条规定，“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况”。所以，配合疫情防控是法律的要求，没有讨价还价的余地。此次疫情防控中，对一些拒不配合、谎报、瞒报等行为，司法机关依法予以严惩，有利于提升人民群众的法治观念和法治意识。
加强疫情防控法治宣传，还要依法维护人民群众的合法权利。我国传染病防治法规定，不得泄露个人隐私和信息，不得歧视传染病人、病原携带者和疑似传染病人。这次疫情防控过程中，一些地方政府出现了不当行政行为，过于“硬核”的措施侵犯了公民的合法权利，依法及时纠正这些不当行政行为，并为人民群众提供相应的法律服务，会让依法防控疫情更加深入人心。
国务院联防联控机制在2020年2月11日上午新闻发布会上已经明确：“我们也注意到，在防控期间，很多地方都出台了很严格的限制人员进出措施。比如，有的地方还对企业的复工复产采取了报备制度，有的设置了前置审批条件，甚至还有个别地方出现了拘留提前复工企业负责人的情况。这些做法是不符合加强疫情科学防控、有序做好企业复工复产的中央精神的。此风不可涨。在这里明确和大家说，我们将严格制止以审批等简单粗暴方式限制企业复工复产的做法。这里要强调的是，我们也充分理解一些地方希望进一步压实责任，严格做好疫情防控工作、防止疫情扩散的良苦用心，也非常赞同在开复工过程中严格督促企业落实防控机制、明确防控责任、掌握员工动态、配备必要物资，做好日常防护的必要措施。但是我们不能简单化地通过设置审批条件、提高开复工门槛等办法，来达到防护目的，而是应该用更多的时间和精力去指导、关心、帮助企业解决疫情防控和开复工中碰到的实际问题，切实解除企业和员工的后顾之忧。针对前一段时间一些地方出现的问题，我们已经第一时间通过多种方式，要求地方对这些不合适的做法进行了纠正。下一步，我们将坚决贯彻落实习近平总书记关于疫情防控工作的重要指示精神，按照中央应对疫情工作领导小组和国务院联防联控机制的决策部署，在加强疫情科学防控的同时，最大程度创造有利条件，进一步减少干扰因素，推动企业有序复工复产。”
